新《安全生产法》解读

    2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了全国人大常委会关于修改安全生产法的决定，标志着安全生产法制建设向前迈出了关键性的一步，对指导和推进安全生产工作将起到十分重要的作用。 　　

    一、修改的必要性和过程 

　　安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定大局。2002年制定的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称现行安全生产法）施行10余年来，对建立安全生产法治秩序，预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用。由于我国正处于工业化快速发展进程中，安全生产基础仍然比较薄弱，安全生产责任不落实、安全防范和监督管理不到位、违法生产经营建设行为屡禁不止等问题较为突出，生产安全事故还处于易发多发的特殊时期，特别是重特大事故尚未得到有效遏制，安全生产各方面工作亟须进一步加强。 

　　党中央、国务院历来高度重视安全生产工作。中央领导同志多次就安全生产工作提出要求，强调坚守发展不能以牺牲人的生命为代价这条“红线”；要深刻汲取用生命和鲜血换来的教训，筑牢科学管理的安全防线；安全生产既是攻坚战也是持久战，要树立以人为本、安全发展理念，创新安全管理模式，落实企业主体责任，提升监管执法和应急处置能力；要坚持预防为主、标本兼治，健全各项制度，严格安全生产责任，对安全隐患实行“零容忍”，切实维护人民群众的生命安全。按照中央领导同志要求，在总结多年来经验教训的基础上，安全监管总局与法制办共同研究形成了《中华人民共和国安全生产法修正案（草案）》（以下简称草案）。2014年1月15日，草案经国务院第36次常务会议讨论通过。2月25-27月，十二届全国人大常委会第七次会议对草案进行了第一次审议。8月26日，十二届全国人大常委会第十次会议对草案进行了第二次审议，并在8月31日通过了修改《安全生产法》的决定。 

　　二、新《安全生产法》的十大亮点 

　　修改后的《安全生产法》（以下简称新法），认真贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于安全生产工作一系列重要指示精神，从强化安全生产工作的摆位、进一步落实生产经营单位主体责任，政府安全监管定位和加强基层执法力量、强化安全生产责任追究等4个方面入手，着眼于安全生产现实问题和发展要求，补充完善了相关法律制度规定，主要有十大亮点。 

　　（一）坚持以人为本，推进安全发展 

　　新法提出安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，充分体现了习近平总书记等中央领导同志近一年来关于安全生产工作一系列重要指示精神，对于坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这条红线，牢固树立以人为本、生命至上的理念，正确处理重大险情和事故应急救援中“保财产”还是“保人命”问题，具有重大现实意义。 

　　（二）建立完善安全生产方针和工作机制 

　　新法确立了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作“十二字方针”，明确了安全生产的重要地位、主体任务和实现安全生产的根本途径。“安全第一”要求从事生产经营活动必须把安全放在首位，不能以牺牲人的生命、健康为代价换取发展和效益。“预防为主”要求把安全生产工作的重心放在预防上，强化隐患排查治理，打非治违，从源头上控制、预防和减少生产安全事故。“综合治理”要求运用行政、经济、法治、科技等多种手段，充分发挥社会、职工、舆论监督各个方面的作用，抓好安全生产工作。 

　　（三）落实“三个必须”，明确安全监管部门执法地位 

　　按照“三个必须”（管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全）的要求，新法规定：一是国务院和县级以上地方人民政府应当建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。二是明确国务院和县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门实施综合监督管理，有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理，并将其统称负有安全生产监督管理职责的部门。三是明确各级安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门作为执法部门，依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。 

　　（四）明确乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构安全生产职责 

　　乡镇街道是安全生产工作的重要基础，有必要在立法层面明确其安全生产职责，同时，针对各地经济技术开发区、工业园区的安全监管体制不顺、监管人员配备不足、事故隐患集中、事故多发等突出问题，新法明确：乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

　　（五）进一步强化生产经营单位的安全生产主体责任 

　　新法把明确安全责任、发挥生产经营单位安全生产管理机构和安全生产管理人员作用作为一项重要内容，作出4个方面的重要规定：一是明确委托规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍然由本单位负责；二是明确生产经营单位的安全生产责任制的内容，规定生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核；三是明确生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的七项职责；四是规定矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，由建设单位负责组织对安全设施进行验收。 

　　（六）建立事故预防和应急救援的制度 

　　加强事前预防和事故应急救援是安全生产工作的两项重要内容。新法规定：一是生产经营单位必须建立生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，并向从业人员通报隐患排查治理情况。二是政府有关部门要建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。三是对未建立隐患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隐患的行为，设定了严格的行政处罚。四是赋予负有安全监管职责的部门对拒不执行执法决定、有发生生产安全事故现实危险的生产经营单位依法采取停电、停供民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。五是国家建立应急救援基地和应急救援队伍，建立全国统一的应急救援信息系统。生产经营单位应当依法制定应急预案并定期演练。参与事故抢救的部门和单位要服从统一指挥，根据事故救援的需要组织采取告知、警戒、疏散等措施。 

　　（七）建立安全生产标准化制度 

　　近年来矿山、危险化学品等高危行业企业安全生产标准化取得了显著成效，工贸行业领域的标准化工作正在全面推进，企业本质安全生产水平明显提高。结合多年的实践经验，新法在总则部分明确提出推进安全生产标准化工作，这将对强化安全生产基础建设，促进企业安全生产水平持续提升产生重大而深远的影响。 

　　（八）推行注册安全工程师制度 

　　为解决中小企业安全生产“无人管、不会管”问题，促进安全生产管理人员队伍朝着专业化、职业化方向发展，国家自2004年以来连续10年实施了全国注册安全工程师执业资格统一考试，21.8万人取得了资格证书。截至2013年12月，已有近15万人注册并在生产经营单位和安全生产中介服务机构执业。为此新法确立了注册安全工程师制度，并从两个方面加以推进：一是危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作，鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作。二是建立注册安全工程师按专业分类管理制度，授权国务院有关部门制定具体实施办法。 

　　（九）推进安全生产责任保险制度 

　　新法总结近年来的试点经验，通过引入保险机制，促进安全生产，规定国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。安全生产责任保险具有其他保险所不具备的特殊功能和优势：一是增加事故救援费用和第三人（事故单位从业人员以外的事故受害人）赔付的资金来源。二是有利于现行安全生产经济政策的完善和发展。三是通过保险费率浮动、引进保险公司参与企业安全管理，可以有效促进企业加强安全生产工作。 

　　（十）加大对安全生产违法行为的责任追究力度 

　　一是规定了事故行政处罚和终身行业禁入。按照两个责任主体、四个事故等级，设立了对生产经营单位及其主要负责人的八项罚款处罚明文，大幅提高对事故责任单位的罚款金额。 

　　二是加大罚款处罚力度。结合各地区经济发展水平、企业规模等实际，新法维持罚款下限基本不变、将罚款上限提高了2至5倍，并且大多数罚则不再将限期整改作为前置条件。这反映了“打非治违”、“重典治乱”的现实需要，强化了对安全生产违法行为的震慑力，也有利于降低执法成本、提高执法效能。 

　　三是建立了严重违法行为公告和通报制度。要求负有安全生产监督管理职责的部门建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理部门和有关金融机构。 

　　三、新法确立安全生产工作机制的内涵及构建思路 

　　坚持“十二字方针”，总结实践经验，新法明确要求建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的机制，进一步明确各方安全生产职责。其中，生产经营单位负责是根本，职工参与是基础，政府监管是关键，行业自律是发展方向，社会监督是实现预防和减少生产安全事故的重要推动力量。 

　　（一）生产经营单位负责，就是要生产经营单位对本单位的安全生产负责 

　　生产经营单位是安全生产的责任主体，对本单位的安全生产保障负责，新法从多个方面进行了规定，包括生产经营单位应当具备法定的安全生产条件、生产经营单位主要负责人的安全生产职责、安全生产投入、安全生产责任制、安全生产管理机构以及安全生产管理人员的职责及配备、从业人员安全生产教育和培训、安全设施与主体工程“三同时”、安全警示标志、安全设备管理、危险物品安全管理、危险作业和交叉作业安全管理、发包出租的安全管理、事故隐患排查治理、有关从业人员安全管理等20个方面。 

　　（二）职工参与，就是要从业人员积极参与本单位的安全生产管理，正确履行相应的权利和义务 

　　要积极参加安全生产教育，提高自我保护意识和安全生产意识。职工有权对本单位的安全生产工作提出建议，对本单位安全生产工作中存在的问题，有权批评检举控告，有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。生产经营单位的工会要依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当吸取工会的意见。新法设立了从业人员的安全生产权利义务专章。 

　　（三）政府监管，就是要切实履行政府及其监管部门的安全生产监督管理职责 

　　健全完善安全生产综合监管和行业监管相结合的工作机制，强化安全生产监管部门对安全生产工作的综合监管，全面落实行行业主管部门的专业监管和行业管理指导职责。各部门要加强协作，形成监管合力，在各级政府统一领导下，严厉打击违法生产、经营等影响安全生产的行为，对拒不执行监管监察指令的生产经营单位，要依法依规从重处罚。新法设立了安全生产的监督管理专章，从多个方面对监督管理的职责进行了规定。 

　　（四）行业自律，主要是指行业协会等行业组织要自我约束 

　　一方面，各个行业都要遵守国家法律、法规和政策，另一方面行业组织要通过行规、行约制约本行业生产经营单位的行为。通过行业问的自律，促使生产经营单位能从自身安全生产的需要和保护从业人员生命健康的角度出发，自觉开展安全生产工作，切实履行生产经营单位的法定职责和社会职责。新法规定：“有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。” 

　　（五）社会监督，就是要充分发挥社会监督的作用，任何单位和个人都有权对违反安全生产的行为进行检举和控告 

　　注重发挥新闻媒体的舆论监督作用。有关部门和地区要进一步畅通安全生产的社会监督渠道，设立举报电话，接受人民群众的公开监督。新法规定：“任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为，均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报。居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时，应当向当地人民政府或者有关部门报告。新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产公益宣传教育的义务，有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。” 

　　四、新法与其他相关法律的关系 

　　安全生产法的适用范围是其第二条所规定的，分为两个层次，第一层次为一般规定，第二层次为“另有规定”。 

　　（一）对安全生产法适用范围中“一般规定”的理解 

　　安全生产法适用范围第一层次的规定是，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法（安全生产法）。这项规定所包含的内容和所覆盖的范围都是清楚的，在立法过程中曾经讨论到对从事生产经营活动的单位如何具体理解，这应当是指： 

　　1.各种所有制的生产经营单位，包括国有的、集体的、混合经济的、私营的、个体经营的、中外合资的、外商独资的等，都在适用范围之列。 

　　2.各个地区、各种行业、各个部门、各个系统中从事生产经营活动的单位都应当在适用范围之列。 

　　3.安全生产法所指的生产经营活动，是一个广义的概念，既包括生产活动又包括经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括非法的生产经营活动等。 

　　4.从事生产经营活动的单位，是指在社会生产经营活动中作为一个基本单元出现的实体，比如一个个体工商户，从事生产活动或者从事经营活动，是社会生产经营的基本单元，涉及安全生产的仍要遵守安全生产法。 

　　（二）对安全生产法适用范围中“另有规定”的理解 

　　1.有一部分生产经营活动的单位或安全事项具有特殊性，国家对其另行立法进行规范是必要的，对这部分在法律、行政法规中另有规定的，从其规定。这部分另有规定的范围在新法中作出了划分，为消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核与辐射安全、特种设备安全。也就是在这些领域中的安全事务，由有关的法律、行政法规进行调整，执行有关法律、行政法规中已作出的规定。但是，新法确立的以人为本、安全发展的理念，安全生产工作方针、基本法律制度仍然适用于其他行业和领域的安全生产工作。 

　　2.还有一些立法，有专门为安全生产立法的，如1992年制定矿山安全法；有在一些有关法律中对安全生产作出规定的，如在劳动法中对劳动安全、煤炭法中对煤矿安全、建筑法中对建筑安全生产等都作出了规定。这些规定与新法的规定是基本一致的。 

　　五、新法涉及的配套法规和标准制度 

　　根据新法规定，需要国务院和国务院有关部门制定的配套法律和标准制度有8个，有的已经制定，有的尚未制定，需要各有关部门按照职责分工抓紧制定。 

　　一是新法第二十条规定的安全生产费用提取、使用和监管的具体办法。财政部、安全监管总局已于2012年2月14日制定了《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企[2012]16号）。 

　　二是新法第二十四条规定的注册安全工程师按照专业分类管理的具体办法。由人力资源和社会保障部和安全监管总局会同国务院有关部门制定，争取用一年左右的时间完成。 

　　三是新法二十七条规定的特种作业人员范围。新法规定由安全监管总局会同国务院有关部门确定。安全监管总局已于2010年5月24目制定了《特种作业人员培训考核管理规定》（安全监管总局第30号）。 

　　四是新法第三十五条规定的严重危及生产安全的工艺、设备目录。由安全监管总局会同国务院有关部门制定。 

　　五是新法第四十条规定的其他危险作业的范围，由安全监管总局会同国务院有关部门制定。 

　　六是新法第七十三条规定的安全生产重大事故隐患或者违法行为举报奖励办法，由安全监管总局会同国务院财政部门制定。安全监管总局、则政部已于2012年5月2日制定了《安全生产举报奖励办法》。 

　　七是新法第八十三条规定的生产安全事故报告和调查处理的具体办法由国务院制定。2007年4月9日国务院已经公布了《生产安全事故报告和调查处理条例》。 

　　八是新法第一百一十三条规定的重大事故隐患判定标准。由国务院安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门根据各自的职责分工，分别制定相关行业领域的重大事故隐患判定标准。